【学习调研】张天科 | 关于建立和完善人大监督工作绩效评价机制的思考

近年来,一些地方人大在对政府财政、计划、债务和国有资产管理的监督过程中，实行绩效评价机制，取得了较好的效果。那么，能否把绩效评价机制引入对人大自身的监督，探索建立人大监督工作绩效评价机制，不断强化工作效能，促进人大工作高质量发展，是摆在我们面前值得研究和探讨的重要课题。笔者结合多年从事人大工作的实践，拟从以下四个方面谈一下自己的认识和看法。

一、人大监督的现状分析

自2007年监督法颁布实施以来，各级人大适时修订完善了人大监督的相关制度和办法，使人大工作逐步走向了制度化、法制化和正轨化，人大的监督效能得到有效发挥。但客观地看，当前，在加强人大监督工作方面主要存在重视程度不够，自身缺乏评价机制，内在动力不足，社会关注度不高、效果不佳等问题。

1.对人大监督工作重视不够，效果不佳。目前，人大监督工作多以听取和审议“一府两院”工作报告为主，虽然事先也组织开展了视察调研和执法检查，进行了专题审议，但普遍存在“图形式，走过场”的现象，往往是“会议也审议了，意见建议也提出了，也交办给‘一府两院’了”，但具体落实情况如何？却很少过问，多是“一审了之” 、“一转了之”，再无下文。这种重会议审议、轻督办落实，重程序规范、轻监督实效，形式大于内容，监督意见不了了之情况，直接导致人大监督没有效果，被人们戏称为“橡皮图章”，不起作用。

2.自身缺乏评价考核机制，内在动力不足。长期以来，由于我国各级人大没有专门负责评价事务的工作机构，更没有形成垂直的工作绩效考核体系，衡量和检验工作没有标准，监督工作缺乏必要的协调、评价和总结，日常工作缺乏管理，处于无序状态，从而导致“干多干少一个样，干与不干一个样，干好干赖一个样”，直接影响了人大工作的质量和水平，致使人大自身没有动力，工作没有活力。

3.社会关注度不高。人大是国家权力机关、监督机关、代表机关、工作机关，民意机关，代表人民行使国家权力，其工作成效直接关系到公众的利益，倍受社会关注。然而，在实际工作中，由于这样或那样的原因，还存在行权不到位、履职效率不高、工作成果不显著等问题，所做工作、履职行权、作用发挥与人大社会地位极不相称，在老百姓的眼中，人大是个清闲机构，只是一年开一次人代会，社会上影响不大，公众参与度和关注度较低。日常工作常陷入“监督议题自选自定”、“视察调查自查自看”、“会议审议自说自唱”的怪圈，难以取得人民群众的满意。

二、制约人大监督绩效评价的客观因素

1.从法律上讲，缺乏立法规范。对人大监督工作进行绩效评价，法律性、程序性、针对性很强，特别是建立人大监督工作绩效评价机制的指标体系如何设定，有哪些原则要求，具体应采取什么方法，需要在立法层面对此作出明确规定；但从目前修订完善的地方组织法和监督法内容和规定看，只是各级人民代表大会有权对本级人大常委会监督权的行使进行监督，对于人大常委会及其工作机构自身的监督工作是否能进行绩效评价，并未作出明确规定。

2.从人大自身看，长期对“一府一委两院”工作实施监督，既有法律支撑，又有实践经验，运作起来也较为顺手，更为习惯；但一下反过来要对人大自身的工作进行绩效考核和评价，一时还摸不开情面，甚至接受不了，适应还有个过程。有人片面错误地认为，绩效考核评价是企业和行政行为，并不适合人大工作。人大监督是公开的社会活动，只要按照法律的规定要求把工作程序走完就行了，至于监督效果如何、工作效能高不高，不是人大能控制的，取决于被监督方的支持和配合。这种思想认识，说穿了就是“只想监督别人，不想监督自己”，因而对建立人大监督绩效评价不感兴趣，从内心抗拒。

3.实践层面还缺乏成熟可靠的经验。尽管近年来，各地人大在监督工作绩效评价方面做了初步探索，如广东省人大引入第三方对人大监督事项进行评估；海南省人大从资金使用方面，对监督项目支出绩效进行了评价；安康镇坪人大对乡镇人大工作进行绩效考核；还有一些地方人大监督工作“回头看”、满意度测评和对代表的履职考评等，实际上都包含了绩效评价的意味。但是这些探索实践，还不够严格规范，缺乏系统完整的评价指标体系及规范严格的评价流程，实际操作困难较大，还不成熟和完善。

三、建立和完善人大监督绩效评价的原则要求

从我国民主政治制度设计和人大工作实践的角度来看，综合考虑宪法法律规定、人民代表大会制度的特点、人大监督工作现状等因素，逐步探索建立人大监督工作绩效评价应遵循以下五项原则：

1.符合宪法法律规定。人大监督制度是国家制度中的重要组成部分，监督权是十分重要的公权力，都是由宪法和法律作出的规定。因此，绩效评价及其评价标准设计要依据宪法和法律来构建，人大监督的绩效首先要体现在符合宪法和法律规定上。绩效评价要符合宪法法律规定，不能设计在宪法和法律上没有根据的指标。

2.立足监督工作实情。对人大监督工作绩效的评价，既要符合理论要求，更要联系实际情况，要针对现阶段人大监督工作的实际状况来开展。目前，人大日常工作仍处于探索发展阶段，具有鲜明的阶段性，人大监督工作更是如此。人大监督权的行使还未完全到位，监督的领域和深度、力度有限。因此，开展监督绩效评价，其目的在于改进完善监督工作，标准不宜脱离现阶段的实际状况。

3.着眼评价体系建设。总结人大关于监督工作绩效评价方面的有关经验，借鉴企业管理、行政管理等领域绩效评价的有关做法，在整个人大监督体系运行的基础上，运用系统的方法，科学设定评价标准、评价指标，合理设置评价程序、评价方法，形成一套全面的、量化的、可操作性强的评价体系。

4.坚持过程结果并重。作为监督体系的重要环节，绩效评价应该贯穿监督全过程，坚持过程导向与结果导向并重，既要评价监督结果，又要评价监督过程，既重视监督全过程的规范、务实，又注重监督结果取得实效，要把议题选定、调研视察、会议审议、跟踪督办等环节贯穿起来。

5.注重评价结果应用。对监督工作进行绩效评价，目的是要正确认识监督成效，形成具有针对性的评价结果，分析绩效高低的原因，提出对策与建议，促进监督工作不断优化、监督绩效更加明显，更好地发挥特定形式监督、人大整体监督或某个层级、特定人大组织的作用。因此，开展监督工作绩效评价要注重评价结果的反馈、应用，把结果应用作为绩效评价的落脚点。

四、建立和完善人大监督工作绩效评价机制的思考和建议

当下，一些地方人大正在探索建立和完善人大监督工作绩效评价机制的实践，经验还不成熟，因此，应继续探索总结，不断完善。

1.建立和完善地方人大监督工作绩效评价机制应有目标体系。必须立足于人大立法权、决定权、监督权和人事任免权的行使，在确保整个监督体系运行的基础上，研究制定绩效评价的内容项目和考核评判标准。具体应包括：立法的数量和质量；监督议题选择和确定；视察调研和执法检查的开展；会议审议的报告，作出的决议、决定；审议意见的交办及落实；干部人事任免的次数、人数及任后监督的情况。还应包含规范性文件备案审查，代表工作及代表活动以及人大履职行权的程序和做法是否合规合法，有无实效？结果是否对外公开，社会反馈如何等。

2.绩效评价的组织机构和运行要合理科学，公正客观。首先在人大内部应成立专门负责绩效评价事务的工作机构，具体可由常委会主任或主持常务工作的副主任挂帅，各专门委员会和各工作委员会负责人为成员，日常工作由办公室负责协调、管理和总结。其次可通过外聘引入第三方力量、建立专家评估机制，每半年对人大整体工作和履职行权、开展监督工作进行一次综合评价。再次可通过人大代表和社会公众，以问卷调查，网上问询，表决投票等方法，进行满意度测评，确保客观公正，科学合理。

3.绩效评价的方法要具体规范。参照企业绩效管理经验和行政机关绩效评价的做法，人大监督工作绩效评价可根据各类指标的重要程度，按照M分100分，合法性、合理性、回应性三类指标各占20分，实效性指标占40分的权重，设计绩效评分表格，通过上述评价方法，分别对各项指标打分，最终计算绩效评分，并形成评价报告。评价报告主要由总体评价、好的做法、问题不足、原因分析、有关建议等部分组成。总体评价是对监督工作绩效情况的高度概括，要给出绩效评分，直接指出合法性、合理性、回应性、实效性四个方面的总体表现，并作出评定结论。好的做法要包括监督主体实施监督工作的好做法、好经验，也包括监督对象办理落实监督结论的好做法、好经验等。问题不足是评价报告的核心和重点，要具体明确地给予指出。原因分析及有关建议要结合问题不足进行。建议要切实可行、可直接用于下一步的监督工作。

4.绩效评价的结果要正确运用。绩效评价的目的在于改进监督工作。监督工作绩效评价报告形成后，要强化结果运用，以发挥其应有的考核评价、总结经验、分析不足、指导下一步监督工作的作用。具体来讲，主要运用在四个方面。一是为常委会决策提供重要参考。监督工作绩效评价报告（含量化评分）经主任会议初审后提交常委会审议，形成审议意见，为常委会及其各委室查找监督方面存在的问题、做好下一步监督工作提供决策参考。二是为责任委室（或下级人大）跟踪监督提供具体指导。常委会审议之后，要将评价报告、常委会会议审议意见及时向承担具体监督项目的责任委室（或下级人大）进行反馈，便于责任委室（或下级人大）及时处理落实报告及意见中指出的问题。三是为人大系统考评提供直接依据。监督绩效评价结果为常委会考核各委室及下级人大的工作提供了直接依据。可据此评选优秀监督项目、优秀责任委室（下级人大）、优秀工作人员等。四是为党委督查考核部门工作提供一定参考。绩效评价既是对人大监督工作的评价，也反映了政府及其部门接受人大监督、解决有关问题的效果。因此，要将监督绩效评价结果纳入党委督查考核工作的一部分，反馈给“一府一委两院”，以推动工作落实，实现人大监督最大效益化。

作者：张天科

编辑：许沥心

责编：雪 云

审核：姚启明