【学习调研】许 鹏 | 基层检察院社会治理检察建议运行困境的思考

基层检察院身处社会治理第一线，直面基层矛盾与治理短板，其制发的社会治理检察建议直接关系到基层治理效能的提升。但当前基层检察机关在社会治理检察建议的制发、送达、跟踪、落实、评估等全流程运行中，仍面临制发质量不高、监督刚性不足、协同联动不畅、保障机制缺失等现实困境，导致部分检察建议流于形式、整改成效不佳，未能充分释放法律监督参与社会治理的制度价值。本文以基层检察院为研究视角，通过梳理社会治理检察建议的理论基础与实践现状，深入剖析运行环节的突出问题与深层成因，从规范制发标准、强化监督刚性、健全协同机制、完善保障体系四个维度提出关于基层检察院检察建议运行困境的一些思考。

一、研究背景与意义

近年来，全国检察机关持续加大社会治理检察建议工作力度，建议数量逐年上升、覆盖领域不断拓宽，但实践中“重数量、轻质量”“重制发、轻落实”等问题依然突出，部分建议内容空洞、针对性不强，被建议单位敷衍整改、虚假整改现象时有发生，严重削弱了检察建议的权威性与实效性。在此背景下，系统研究基层检察院社会治理检察建议的运行困境，探寻科学可行的完善对策，具有重要的理论价值与实践意义。 推动检察建议从“软监督”向“硬约束”转变，真正实现“办理一案、治理一片”的社会效果。

二、基层检察院社会治理检察建议运行现状

近年来，基层检察院社会治理检察建议工作呈现“数量攀升、领域拓宽、重视度提高”的发展态势。在最高检统一部署下，各地基层检察院将社会治理检察建议纳入重点工作，围绕优化营商环境、安全生产、食品药品安全、未成年人保护、生态环境等重点领域制发大量检察建议，成为参与基层治理的重要抓手。

（一）实践成效

一是有效堵塞监管漏洞。通过检察建议推动相关单位完善制度、健全机制，解决一批长期存在的治理顽疾。

二是有力化解矛盾纠纷。针对邻里纠纷、物业矛盾、信访隐患等问题，以建议方式促进源头化解，减少诉讼增量。

三是助力提升治理水平。推动基层政府、执法部门规范履职，促进依法行政与基层治理规范化。

四是彰显司法为民理念。聚焦民生热点问题，切实维护公共利益与群众合法权益。

（二）实践中存在的普遍性问题

尽管取得一定成效，但基层实践中仍存在明显短板：部分建议质量不高、内容空泛；被建议单位回复率高、整改率低；跟踪督促乏力，成效难以保障；部门协同不足，单打独斗现象突出，整体运行质效有待提升。

三、基层社会治理检察建议的主要运行困境

（一）制发端困境：质量不高，规范性不足

一是定位模糊不清。部分基层检察官对社会治理检察建议的适用范围、对象边界把握不准，与纠正违法通知、公益诉讼诉前检察建议混淆，导致建议适用不当。

二是重数量轻质量。为完成考核指标，盲目追求制发数量，调研不充分、分析不深入，建议内容笼统、缺乏可操作性，出现“放之四海而皆准”的空洞化建议。

三是文书制作不规范。部分建议缺乏充分说理，法律依据引用不准确，问题描述模糊，整改措施不具体，难以让被建议单位信服。

四是审核把关不严。缺乏统一的制发标准与审核流程，承办人自行制发现象普遍，类案监督、系统治理的效果不足。

（二） 执行端困境：刚性不足，落实虚化

一是法律效力偏软。现行法律未赋予社会治理检察建议强制执行力，仅属于柔性监督意见，被建议单位拒不整改、拖延整改无需承担直接法律责任。

二是整改流于形式。部分单位重回复、轻落实，以文件落实文件、以会议落实会议，未真正解决实际问题，虚假整改、纸面整改现象较为突出。

三是跟踪督办缺位。基层检察院“重制发、轻跟踪”，建议发出后缺乏常态化跟踪、回访、评估机制，对整改情况掌握不全面、不及时。

四是缺乏惩戒措施。对拒不配合、敷衍整改的单位，缺乏有效的制约手段，监督权威难以树立。

（三） 协同端困境：联动不畅，合力不足

一是部门壁垒明显。检察建议涉及公安、法院、司法、市场监管、应急管理、乡镇政府等多个主体，信息共享、线索移送机制不健全，沟通协调成本高。

二是外部认同度不高。部分单位将检察建议视为“挑毛病”，存在抵触情绪，配合度低，协同治理格局尚未形成。

三是未纳入考核体系。多数地区未将检察建议落实情况纳入平安建设、绩效考核、依法行政考核，缺乏外部约束动力。

四、基层社会治理检察建议运行困境的成因剖析

（一）制度供给不完善。 现行法律对社会治理检察建议的规定较为原则，缺乏统一、细化的操作规范，对制发程序、整改期限、督促方式、法律责任等未作出明确界定，刚性保障严重不足，导致实践中随意性大、约束力弱。

(二） 理念认知存在偏差。 一方面，部分检察机关仍存在“重办案、轻治理”的传统思维，将检察建议视为办案附属工作，重视程度不够；另一方面，被建议单位缺乏接受监督的主动性，将检察建议等同于一般工作建议，重视度不足、配合度不高。

（三） 闭环管理机制未形成。 从制发、送达、整改、跟踪、评估、回访全流程，缺乏闭环式管理机制，各环节衔接不畅，出现“制发无人审、整改无人督、成效无人评”的脱节现象，难以保障建议落地见效。

（四）基层资源保障薄弱。基层检察院人员编制、专业力量、技术手段有限，面对量大面广的社会治理需求，难以实现精细化、专业化运作；同时，外部协同机制不健全，缺乏党委、政府统筹支持，单靠检察机关难以推动整改落实。

五、完善基层社会治理检察建议运行的对策

（一） 推进规范化建设，严把制发质量关口

一是明确适用标准。细化社会治理检察建议的适用范围、对象、情形，厘清与其他检察建议的边界，确保精准制发。

二是强化调查核实。制发前开展充分调研，深入分析问题成因、法律依据与整改可行性，确保建议“对症下药”。

三是规范文书制作。统一文书格式，强化说理论证，明确具体问题、整改要求、完成时限，提升专业性与说服力。

四是健全审核机制。建立“承办人起草—部门审核—检委会审议”三级把关制度，实行备案管理，确保建议质量。

（二） 强化刚性约束，提升整改落实实效

一是完善督促机制。建立限期回复、定期回访、实地核查制度，对整改不力的单位采取约谈、通报、抄送上级主管部门等措施。

二是衔接刚性监督手段。对拒不整改、情节严重的，依法启动专项监督、公益诉讼、司法追责等程序，增强监督威慑力。

三是推动公开公示。对社会关注度高、涉及公共利益的检察建议及整改情况依法公开，接受社会监督，以公开促整改。

（三） 健全协同机制，构建多元共治格局

一是强化党委统筹。推动将检察建议工作纳入地方平安建设、法治建设总体规划，由党委、政府牵头协调，破解部门壁垒。

二是建立联动机制。健全府检联动、部门会商、信息共享、线索移送机制，形成治理合力。

三是纳入绩效考核。推动将检察建议落实情况纳入被建议单位绩效考核、依法行政考核、述职评议内容，强化外部约束。

（四） 夯实保障体系，提升基层运行能力

一是加强队伍建设。组建专业化社会治理检察建议工作团队，开展业务培训，提升干警社会治理能力与综合素养。

二是强化数字赋能。运用大数据、类案检索平台，精准发现共性问题、行业漏洞，实现从个案监督向类案治理转变。

三是健全评估机制。建立“过程评估+结果评估+群众评价”的多元成效评价体系，量化整改成效，以评促改。

四是优化考核导向。调整内部考核指标，从“重数量”向“重质量、重成效”转变，树立正确工作导向。

七、结论

社会治理检察建议是检察机关参与基层社会治理的重要制度载体，基层检察院作为实践主体，其运行质效直接关系到法律监督职能的充分发挥与基层治理现代化水平。当前，基层社会治理检察建议在制发、执行、协同、保障等环节仍面临诸多现实困境，根源在于制度供给不足、理念认知偏差、闭环机制缺失与资源保障薄弱。

破解上述困境，必须坚持问题导向与系统思维，以规范化建设提升建议质量，以刚性化措施强化整改落实，以协同化机制凝聚治理合力，以长效化保障夯实运行基础，推动形成“制发精准、落实有力、协同高效、保障到位”的全流程闭环运行体系。唯有如此，社会治理检察建议才能真正从“纸面”落到“地面”，实现“办理一案、治理一片、惠及一方”的治理效果，为推进基层社会治理现代化、建设更高水平的平安中国、法治中国提供坚实检察保障。

参考文献

[1] 中华人民共和国人民检察院组织法[Z].

[2] 人民检察院检察建议工作规定[Z].

[3] 最高人民检察院.检察机关开展社会治理检察建议工作白皮书[R].

[4] 陈国庆.检察建议的法律定位与制度完善[J].中国法学,2021(02).

[5] 基层检察建议落实情况实证研究[J].人民检察,2022(15).

---

供稿：山阳检察

编辑：许沥心

责编：马 宁

审核：姚启明